ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา รัฐบาลในหลายประเทศได้พยายามหาจุดสมดุลระหว่างการส่งเสริมการค้าการลงทุน และการคุ้มครองแรงงานในด้านต่าง ๆ เช่น ค่าแรงขั้นต่ำ ชั่วโมงทำงาน และความปลอดภัยในที่ทำงานที่ไม่ต่ำเกินไปจนก่อให้เกิดประเด็นทางสังคมอย่างการประท้วงขอขึ้นค่าแรง หรือเกิดเป็นประเด็นทางการค้าในกรณีที่ประเทศคู่ค้ายกมาตรฐานแรงงานเป็นเงื่อนไขทางการค้า โดยรายงานขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization – ILO) ระบุว่า ความตกลงทางการค้าที่มีข้อกำหนดเกี่ยวกับมาตรฐานแรงงานเพิ่มขึ้นจาก 21 ฉบับ ในปี ค.ศ. 2005 เป็นจำนวน 58 ฉบับ ในปี ค.ศ. 2013 ซึ่งในจำนวนดังกล่าว เกือบครึ่งหนึ่งเป็นความตกลงทางการค้าที่มีเงื่อนไข เช่น ระบุให้ประเทศคู่ค้าปรับปรุงกฎหมายและสภาพการบังคับใช้กฎหมายแรงงานภายหลังความตกลงมีผลบังคับใช้ มิเช่นนั้นอาจถูกตัดสิทธิพิเศษทางการค้าตามความตกลงได้

มาตรฐานแรงงาน (Labour standards) หมายถึง เกณฑ์หรือข้อกำหนดขั้นต่ำในการใช้แรงงาน เช่น ชั่วโมงการทำงาน วันหยุดประจำสัปดาห์ การลากรณีต่าง ๆ เป็นต้น ซึ่ง ILO ในฐานะองค์กรระหว่างประเทศที่ทำหน้าที่ส่งเสริมสิทธิของแรงงานด้านต่างๆ ได้ออกมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศในรูปแบบของ อนุสัญญา (Convention) ซึ่งจะมีผลบังคับใช้กับประเทศสมาชิกที่ให้สัตยาบันต่ออนุสัญญา โดยอาจออกเป็นกฎหมายภายในที่สอดคล้องกับเนื้อหาของอนุสัญญาแต่ละฉบับ

ประเทศไทยมีการให้สัตยาบันอนุสัญญา ILO ที่ยังคงมีผลบังคับใช้ในเดือนสิงหาคม 2558 จำนวนทั้งสิ้น 14 ฉบับ จากอนุสัญญาทั้งหมด 190 ฉบับ โดยส่วนมากเป็นตราสารพื้นฐาน (Fundamental Instruments) ซึ่งเป็นตราสารที่ออกตามหลักการและสิทธิขั้นพื้นฐานในการใช้แรงงานของ ILO อันประกอบด้วยประเด็น เช่น แรงงานบังคับ (forced labour) ค่าตอบแทนที่เท่าเทียม (equal remuneration) และการใช้แรงงานเด็กในรูปแบบที่เลวร้ายที่สุด (worst form of child labour) เป็นต้น ประเทศไทยได้พัฒนามาตรฐานแรงงานตามมาตรฐานของ ILO ในหลายประเด็น โดยการระบุสิทธิด้านต่าง ๆ ของแรงงานไว้ในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541

เครื่องมือในการติดตามสภาพการบังคับใช้มาตรฐานแรงงาน คือ การตรวจแรงงาน (labour inspection) โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รับการอบรมหลักสูตรการตรวจแรงงานที่พัฒนาขึ้นโดย ILO จะเข้าไปตรวจสอบสถานประกอบการต่าง ๆ ว่ามีการจ้างงานที่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ อย่างไรก็ดี จำนวนพนักงานตรวจแรงงานในประเทศไทยมีเพียง 710 คน ซึ่งไม่เพียงพอต่อการคุ้มครองแรงงานในประเทศที่มีจำนวนกว่า 38 ล้านคน โดยเฉพาะอย่างยิ่งแรงงานที่อยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบหรือไม่ได้ทำงานในสถานประกอบการอย่างสม่ำเสมอ ซึ่งทำให้พนักงานตรวจแรงงานตรวจได้ไม่ทั่วถึง

ข้อจำกัดด้านการบังคับใช้กฎหมายแรงงานในไทยปรากฎชัดขึ้นในกรณีแรงงานต่างด้าว ซึ่งมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจไทยมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานใช้บังคับกับลูกจ้างและนายจ้างโดยไม่มีข้อจำกัดด้านสัญชาติ ตามกฎหมายแล้วแรงงานต่างด้าวในไทยจึงต้องได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานเช่นกัน แต่เนื่องจากแรงงานต่างด้าวจำนวนมากอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบและมีสถานะคนเข้าเมืองที่ไม่ชัดเจนจากการลักลอบเข้าประเทศหรือไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับใบอนุญาตทำงาน ทำให้แรงงานต่างด้าวมักหลีกเลี่ยงพนักงานตรวจแรงงานซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ ทำให้เกิดกรณีละเมิดสิทธิแรงงานต่างด้าวในประเทศไทยหลายครั้ง

จากการศึกษา โดยทีดีอาร์ไอ เพื่อจัดทำยุทธศาสตร์ด้านแรงงานเพื่อการเป็นชาติการค้า เสนอต่อสำนักงานนโยบายและยุทธศาสตร์การค้า กระทรวงพาณิชย์ ประเมินว่า ข้อจำกัดในการบังคับใช้มาตรฐานแรงงานดังที่กล่าวมา ทำให้เกิดความเสี่ยงที่ประเทศคู่ค้าของไทยอาจยกประเด็นการละเมิดสิทธิแรงงานมาใช้เป็นเงื่อนไขทางการค้า ดังกรณีที่กระทรวงแรงงานของสหรัฐอเมริกา ได้ระบุสินค้าที่ผลิตจากประเทศไทย 2 กลุ่ม ได้แก่ กุ้ง และเครื่องนุ่งห่ม ซึ่งคาดว่ามีการใช้แรงงานเด็กและแรงงานบังคับ ไว้ในรายการภายใต้กฎหมาย Executive Order 13126 ซึ่งห้ามไม่ให้หน่วยงานรัฐบาลกลางสหรัฐดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าในรายการดังกล่าว

ความตกลงทางการค้าหลายฉบับเริ่มนำมาตรฐานแรงงานเข้ามาเป็นเงื่อนไขการเจรจาการค้า ดังนั้น ประเทศที่เคยมีความตกลงลักษณะดังกล่าวกับประเทศอื่นแล้วน่าจะต้องมีการปรับปรุงกฎหมายหรือมาตรฐานแรงงานภายในประเทศเพื่อให้สอดคล้องกับความตกลงที่ทำไว้ ในอนาคตจึงมีความเป็นไปได้ที่ไทยจะต้องเจรจาการค้ากับประเทศที่มีการปรับปรุงและยกระดับกฎหมายหรือมาตรฐานแรงงานภายในประเทศเพิ่มมากขึ้น และจะยิ่งทำให้การเจรจาการค้าในอนาคตหาข้อตกลงยากขึ้น เนื่องจากความแตกต่างของมาตรฐานแรงงานระหว่างประเทศคู่เจรจา

ตัวอย่างที่สำคัญ คือ Trans-Pacific Partnership (TPP) ซึ่งประกอบด้วยประเทศคู่ค้าสำคัญของไทยอย่างสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย รวมถึงประเทศอาเซียนอย่างสิงคโปร์ บรูไน มาเลเซีย และเวียดนาม ซึ่งรวมแล้วมีมูลค่าการค้าสูงถึงร้อยละ 40 ของมูลค่าการค้าโลก โดย TPP มีข้อกำหนดที่เกี่ยวกับมาตรฐานแรงงานของ ILO ในด้านสิทธิพื้นฐานของแรงงานในการรวมกลุ่ม การเจรจาต่อรองร่วม การห้ามการใช้แรงงานบังคับ การห้ามการใช้แรงงานเด็กในรูปแบบที่เลวร้ายที่สุด และขจัดการเลือกปฏิบัติในการจ้างงาน ซึ่งหากประเทศเหล่านี้มีการปรับปรุงมาตรฐานแรงงานตามความตกลง TPP จะทำให้การเจรจาการค้าทวิภาคีในอนาคตกับประเทศสมาชิก TPP ยากขึ้น และหากในอนาคตไทยต้องการเข้าเป็นประเทศภาคีของ TPP ก็ต้องปรับกฎระเบียบภายในประเทศที่เกี่ยวกับมาตรฐานแรงงานให้สอดคล้องด้วย

ดังที่กล่าวไว้แล้ว มีประเทศสมาชิกอาเซียน 4 ประเทศที่เป็นภาคี TPP ซึ่งหากประเทศเหล่านี้มีการปฏิบัติตามข้อตกลง TPP แล้วจะมีมาตรฐานแรงงานที่สูงขึ้น กรณีดังกล่าวอาจทำให้ช่องว่างระหว่างมาตรฐานแรงงานของประเทศสมาชิกอาเซียนขยายมากขึ้น ซึ่ง ณ ปัจจุบัน กฎหมายแรงงานในประเทศอาเซียนก็มีความแตกต่างกันตามสภาพการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมของแต่ละประเทศอยู่แล้ว ช่องว่างดังกล่าวอาจส่งผลต่อประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนที่ต้องการเป็นฐานการผลิตเดียว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศอาเซียนที่เข้าร่วม TPP สามประเทศเป็นประเทศที่มีทุนใหญ่ อย่างสิงคโปร์ มาเลเซีย และบรูไน อาจเลือกที่จะไม่ใช้ห่วงโซ่มูลค่าภายในอาเซียนกับประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิก TPP เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาในการค้ากับประเทศ TPP ซึ่งส่วนมากเป็นตลาดใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และออสเตรเลีย ในที่สุดแล้วอาจทำให้ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนไม่ถูกใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่

โดยสรุป ประเด็นด้านสิทธิแรงงานกำลังได้รับความสำคัญและเป็นที่จับตามอง และแนวโน้มที่ประเด็นด้านสิทธิแรงงานจะถูกนำมาเป็นเงื่อนไขทางการค้าเริ่มมีมากขึ้น ประเทศไทยควรพิจารณาปรับปรุงเครื่องมือการบังคับใช้กฎหมาย คือ การตรวจแรงงาน หรือสนับสนุนให้สหภาพแรงงานมีบทบาทในการช่วยดูแลการใช้แรงงานในประเทศให้เป็นไปตามกฎหมาย นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกอาเซียนควรริเริ่มการเจรจาเกี่ยวกับมาตรฐานแรงงานในแต่ละประเทศเพื่อนำไปสู่การจัดทำมาตรฐานแรงงานขั้นต่ำภายในประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน เพื่ออำนวยความสะดวกในการเคลื่อนย้ายปัจจัยการผลิตที่สำคัญอย่างแรงงานด้วย 

 

โดย บุญวรา สุมะโน (นักวิชาการ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย)

Advertisement

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here